На встрече-совещании с проектными организациями 02 февраля 2017 года в Главархитектуре Московской области, на котором я присутствовал, представитель ведомства попросил присутствующих представителей проектных организаций выдать рекомендации по вопросу получения технических условий подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения (далее - ТУ) при анонсируемом на совещании варианте по их выдаче Минстроем Московской области совместно с выдачей градостроительного плана земельного участка (далее - ГПЗУ). То есть Минстрой Московской области рассматривает возможность взять на себя обязанности по получению для застройщика ТУ от сетевых организаций на стадии подготовки для него ГПЗУ. Таким образом, по мнению Минстроя Московской области, это ускорит реализацию строительного проекта. Процесс администрирования вопросов по получению таких технических условий предусматривается поручить образованному при правительстве Московской области Центру содействия строительству в Московской области.
Рассмотрение возможности получения ТУ и их качества на стадии получения ГПЗУ следует произвести в двух аспектах:
- анализ юридической возможности выдачи ТУ сетевыми организациями на стадии получения ТУ по запросу органов исполнительной власти (юридический аспект);
- анализ технической возможности выдачи ТУ на стадии получения ГПЗУ (технический аспект).
Перед началом рассмотрения каждой позиции следует определить нормативные правовые акты, устанавливающие и регламентирующие для каждого типа сети инженерно-технического обеспечения (далее - Сеть) правила и непосредственный порядок подключения к ним:
Сеть газораспределения:
Постановление Правительства РФ N 1314 от 30.12.2013 года "Об утверждении Правил подключения (технологического присоединения) объектов капитального строительства к сетям газораспределения, а также об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации".
Сеть электроснабжения:
Постановление Правительства РФ N 861 от 27.12.2004 года "Об утверждении Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам администратора торговой системы оптового рынка и оказания этих услуг и Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств потребителей электрической энергии, объектов по производству электрической энергии, а также объектов электросетевого хозяйства, принадлежащих сетевым организациям и иным лицам, к электрическим сетям".
Сети водоснабжения и водоотведения:
Сеть теплоснабжения:
Общая концепция получения ТУ ко всем приведенным выше Сетям одинакова, но существуют у каждой особенности, которые оказывают непосредственное влияние на рассматриваемый нами вопрос. Эти особенности будут рассмотрены в юридическом аспекте рассмотрения вопроса.
1. Анализ юридической возможности выдачи ТУ сетевыми организациями на стадии получения ТУ по запросу органов исполнительной власти (юридический аспект).
Первая проблема, которая возникает и, которую необходимо будет решить органу исполнительной власти, при обращении за такой услугой вместо застройщика - это определение его в статусе заявителя. По всем нормативным актам статусом заявителя обладает либо застройщик, либо лицо, которое имеет намерение осуществить технологическое присоединение.
Вторая проблема это необходимость органу исполнительной власти подать совместно с заявкой на ТУ сведения, касающиеся технического характера планируемого подключения: количество точек присоединения, максимальный объем потребления, категории надежности, сроки ввода в эксплуатацию и т.д.. Более подробно к этой проблеме мы вернемся при рассмотрении технического аспекта вопроса. В юридическом аспекте стоит отметить, что данные выданные заявителем – органом исполнительной власти, носят для сетевой организации определяющий характер для выдачи конкретных ТУ, под именно такие заявленные условия эксплуатации проектируемого объекта. Тут дело даже не в том, что от качества вопроса, зависит качество ответа. Вопрос в том, что предъявить требования в случае не совпадения потребностей застройщика и полученных ТУ при реализации строительного проекта можно только в рамках конкретных исходных данных, которые были предоставлены за него органом исполнительной власти, который на момент подачи не только не располагал информацией о требуемых объемах обеспечения объекта, но и функционалом объекта, так как это не требуется обозначать при подаче заявления на получение ГГПЗУ. Вид разрешенного использования земельного участка, даже при наличии утвержденных правил землепользования и застройки (далее - ПЗЗ), и применения при их разработке и утверждении классификатора видов разрешенного использования (далее - ВРИ) земельных участков, имеет широкий «коридор» определения непосредственного функционала объекта. Не стоит уже говорить про виды разрешенного использования, которые присваивались еще до утверждения ПЗЗ в муниципальном образовании и вступления в силу в 2014 году классификатора ВРИ.
Так же, условно называемые на сленге, «предварительные» технические условия предусматриваются к выдаче только в случаях подачи заявления соответствующей формы о подключении к сетям газораспределения, водоснабжения и водоотведения. В случаях подключения к электрическим сетям и сетям теплоснабжения ТУ являются неотъемлемой частью договора о подключении, а не «предварительными» ТУ. А в случае с электрическими сетями срок подписания договора еще и ограничен законодательно. То есть при получении ТУ по теплоснабжению и электроснабжению, орган исполнительной власти должен будет взаимодействовать еще с сетевыми организациями как полноценный представитель организации-застройщика.
Уверен, что до всего сказанного выше дело не дойдет, так как сетевые организации не пойдут на выдачу ТУ, соответствующих законодательству, но при этом исполнении процедур по их получению, не соответствующим законодательству. То есть сетевым организациям необходимо будет пойти на нарушение закона, так как орган исполнительной власти объективно не сможет обеспечить легальность заявления в сетевую организацию для каждого заявителя на получение ГПЗУ ни юридической возможностью, ни физическими ресурсами.
В этом случае есть только один способ нахождения у органа исполнительной власти компромисса с сетевыми организациями – выдача не ТУ, а информации о возможности предоставления ТУ на подключение. Хотя и здесь будет сопротивление сетевых организаций или, что еще хуже, имитация ими деятельности, если их все-таки «прогнут» административными методами. О каком качестве этой информации о ТУ тогда можно будет уже говорить. Проблема не обусловлена нежеланием сетевых организаций оказать помощь застройщикам в ускорении процедур, влияющих на срок реализации инвестиционного строительного проекта. Их «несговорчивость» в данном случае абсолютно верно обоснована правильным пониманием принципов технологического присоединения. Существующие нормативные регламенты выдачи ТУ носят технически сбалансированный и выверенный реальной практикой характер, изменение которого приведет к негативным последствиям, как в отношении реализации строительного проекта с точки зрения правильной градостроительной практики, так и неопределенности сетевой организации в отношении сроков возможных реализаций подключений для их возможного обеспечения и реального планирования перспективного развития своих сетей. Один из основных базовых принципов, закладываемых во все указанные выше нормативные акты, - «небезграничность и небездонность» сети источника для подключения. Сети инженерно-технического обеспечения - это многоуровневая и сложная система, которая требует планового подхода к ее эксплуатации. ТУ не могут носить характер оферты с максимальным объемом на неопределенный срок. Нельзя раздавать обещания, необеспеченные наличием запаса мощности в сети, да еще и запрашиваемые на максимально возможные условия для данного участка, а не под конкретные выверенные потребности объекта капитального строительства.
А застройщик, который в настоящее время зачастую действует не профессионально и для сомнительной экономии средств не нанимает технического заказчика, будет рассматривать даже такую информацию о ТУ, как настоящие ТУ и строить на основании их инвестиционную стратегию. Возможно он даже «уговорит» проектировщика подготовить проектную документацию на основании этой информации о ТУ (о менталитете проектировщика в рассматриваемых условиях поговорим в техническом аспекте). Когда придет осознание в неправильности градостроительных реализаций, то застройщик пойдет выяснять это в сетевую организацию, которая ему выдала такую информацию о ТУ. И такое реальное развитие событий тоже предвидят сетевые организации. В итоге получится обратный эффект выполнения поставленной задачи органом исполнительной власти по ускорению градостроительных процедур – увеличение сроков проектирования и строительства объекта.
Но и выстроить работу даже в такой форме на практике возможно получится только с крупными сетевыми организациями. Так как из личного опыта взаимодействия с небольшими местными сетевыми организациями: приходится зачастую заниматься при получении ТУ вопросами объяснения требований нормативных актов в области технологического присоединения к Сетям и добиваться их выполнения от них для получения правильно оформленных ТУ. А исполнительная власть планирует заставить их делать обратную задачу – выдавать ТУ не в соответствии с требованиями законодательства.
2. Анализ технической возможности выдачи ТУ на стадии получения ГПЗУ (технический аспект).
Основной проблемой получения достоверной информации о возможностях технологического присоединения к Сетям на стадии подготовки ГПЗУ является отсутствие самого ГПЗУ. Так как только при наличии ГПЗУ появляется у проектировщиков, подготавливающих соответствующие разделы проектной документации, возможность определиться с объемно-планировочными решениями объекта капитального строительства, требуемым для объекта оснащением противопожарными системами, объемом оснащения технологическим оборудованием и соответственно объемами необходимого потребления электричества, природного газа или тепла, воды и соответственно объемами бытового водоотведения, объемами стоков поверхностных вод.
Именно такой подход является единственно верным. Необходимо стремиться в градостроительной деятельности к приближению получаемых технических условий к требования объекта, а не объект подгонять под полученные технические условия. Как не только теоретик, а и опытный практик утверждаю, что в этой работе нет ненужных мелочей. Эта работа требует полноценной предпроектной подготовки по объекту, применения нескольких методологий оценки полученных ТУ и тщательной притирки их к объекту, а иногда и отказа от полученных уже ТУ в пользу альтернативных вариантов ТУ от других аналогичных сетей. От правильных и качественных технических условий зависит в первую очередь срок реализации строительного проекта. Постоянно встречаюсь с ситуацией, когда проектировщик обладает ожидательным и безучастным менталитетом, отправляя застройщика самостоятельно за получением технических условий, при этом убеждая последнего, что лишь бы что-нибудь получил. Причина такого неправильного подхода конечно же кроется еще и в отсутствии в этом процессе организатора и координатора всего строительного проекта – технического заказчика. Культура эта только еще с трудом приживается в регионе, в том числе с трудом еще и потому, что часто слышу мнение даже от профессионалов в градостроительной деятельности в органах исполнительной власти, что успех строительного проекта заключается только в нахождении хорошего проектировщика. Проектировщик заточен под конкретную, несомненно важную, но одну задачу на соответствующем этапе строительного проекта – подготовка качественной проектной документации и разработка рабочей документации на уже сформированному земельному участку, с выполненными без его участия инженерными изысканиями и скорее всего, к сожалению, уже полученными ТУ. Но даже при подготовке проектной документации требуется контроль технического заказчика за проектировщиком в плане принятия им оптимальных проектных решений в интересах застройщика, так как зачастую сталкиваюсь, что некоторые проектировщики пользуются невозможностью профессиональной проверки их деятельности застройщиком.
В часто встречающейся итак ситуации, когда вопросу получения ТУ не уделяется должного внимания, органы исполнительной власти предполагают эту работу произвести на стадии, когда об объекте не известно еще ничего, то есть полученные ТУ не будут и близко приближены к требованиям объекта, но при этом они будут обладать двойной статусностью для застройщика и проектировщика – ими же занималось само Министерство. Это четкий сигнал для застройщика и проектировщика в непререкаемости выданной информации. Когда на организованном семинаре по этой теме, проектировщик спросил с воодушевлением о возможности применять такие анонсируемые ТУ для проектирования, он не посчитал необходимым проанализировать для себя, как профессионала, даже в первом приближении их корректность. А ведь были приглашены на совещание самые активные, а значит грамотные проектировщики.
Так же потратиться время еще и на переубеждение застройщика, что он получил не ТУ для проектирования объекта, а информацию о возможных к получению ТУ для данного земельного участка. Такие информационные ТУ «расслабят и успокоят» застройщика и когда подойдет время получать реальные ТУ, то окажется, что за это время изменилась нагрузка на анонсируемом ранее информационными ТУ участке Сети и, сетевая организация уже не выдаст ТУ от этой Сети или выдаст их в меньшем объеме, чем требуется для объекта (причины описаны были при рассмотрении юридического аспекта).
Эта именно та ситуация, когда видимое благое упрощение является на самом деле попыткой примивитизации одной из процедур градостроительной деятельности, да еще и с созданием очень опасных тенденций восприятия участниками строительного проекта неправильной практики и культуры его реализации. А в анонсируемом варианте еще и приведет к обратному эффекту – увеличению сроков проектирования и строительства объекта, а возможно иногда и вообще отказе от реализации проекта. Привожу реальный пример. Абсолютно реальны в моей практике случаи когда небольшое изменение в объеме потребления ресурса, не оказывающее влияние на режим эксплуатации объекта, или вследствие принятия иного проектного решения, позволяет получить точку присоединения к Сети-источнику значительно ближе к земельному участку застройщика, что положительно сказывается на затратах и сроках технологического присоединения объекта.
Вывод: Получение технических условий на стадии подготовки ГПЗУ является не приемлемым для правильного развития строительного проекта и создает предпосылки к увеличению сроков реализации проекта.
Предложение: Действительно реально полезным было бы на стадии получения ГПЗУ органу исполнительной власти взять на себя помогающую застройщику функцию, которую федеральный законодатель во всех нормативных актах отводит органам местного самоуправления, но по факту этим застройщики и технические заказчики не пользуются, так как не всегда читают нормативные акты, а иногда считают это обращение к местным органам нерациональным по времени, не смотря на обязанность в выдаче информации в течение двух рабочих дней. Функция заключается в следующем:
Если правообладатель земельного участка не имеет сведений об организации, выдающей технические условия, он обращается в орган местного самоуправления с запросом о представлении сведений о такой организации, а орган местного самоуправления представляет в определенный законодательством срок сведения о соответствующей организации, включая наименование, юридический и фактический адреса.
Выдавать информацию застройщику очень полезно было бы о всех Сетях в районе земельного участка (например в радиусе километра от границ земельного участка) с указанием собственников этих Сетей.
Возможность такая объективно существует у Минстроя Московской области и Главархитектуры Московской области. Так как последний является обладателем информации ИСОГД Московской области, а оператором ИСОГД является подведомственная ему государственное бюджетное учреждение Московской области "Трест геолого-геодезических и картографических работ "Мособлгеотрест". Реально полезная и необходимая информация находится в одной из подсистем ИСОГД – в Сводном плане подземных коммуникаций и сооружений Московской области. Дополнить эту информацию возможно сведениями из Росреестра, в первую очередь о собственниках сетей. Так же из Росреестра о наличии в районе воздушных линий ЛЭП, так как они не отражаются в Сводном плане подземных коммуникаций. Реально вот на получение этой информации уходит драгоценное время перед получением ТУ для объекта. Выдача такого рода информации потребует на порядок меньше ресурсов от органа исполнительной власти, чем для получения ТУ и является действительно полезной, как в плане принятия решений техническим заказчиком по получению ТУ, так и в плане сокращения времени на получение ТУ. Выдача такой информации для органа исполнительной власти не будет сопряжено с массой изложенных выше коллизий юридического и технического характера, с которыми он столкнется при попытках получать ТУ за застройщика.
Стоит заметить, что в настоящее время доступ к информации из Сводного плана подземных коммуникаций Московской области для физических и юридических лиц закрыт нормативным региональным актом.
14 февраля 2017 года
Руководитель ООО «Организация строительства» Трофимов Роман.